이봉조 ｜ 통일연구원 원장

2·13합의 이행을 위한 제6차 6자회담이 지난 3월 휴회한 지 4개월 만에 재개되었다. 이번 회담은 2·13합의 초기단계 조치의 이행상황을 평가하고 북핵시설 불능화와 핵프로그램 목록 신고 그리고 이에 대한 상응조치 등 다음단계 조치의 이행문제 등을 협의하고 7월 20일 종료됐다.

회담을 종료하면서 발표한 언론보도문에 따르면 각국은 8월 중에 비핵화, 에너지, 경제지원, 동북아 안보체제, 북미관계 정상화, 북일관계 정상화의 5개 실무그룹 회의를 모두 열기로 했다. 그리고 9월 초에 2단계 회의를 개최하여 실무그룹 회의 결과를 보고받고 공동 컨센서스를 이행하기 위한 로드맵을 작성하고, 이어서 9·19공동성명과 2·13합의 및 공동 컨센서스의 이행을 확인하고 촉진하며 동북아 안보협력을 증진시킬 방안을 모색하기 위해 가능한 빠른 시일 내에 6자 외무장관 회담을 개최하기로 했다.  

북미관계 해빙과 핵문제 해결의 조짐

이번 회담의 결과를 분석하기 위해서는 2·13합의 이후의 진행상황을 되짚어볼 필요가 있다. 2·13합의의 핵심사항의 하나였던 BDA문제는 예상 밖의 장애에 부딪혀 많은 시간이 소요되었으나 지난 6월 19일 마침내 해결됐다. 그 과정에서 북·미 양자간에 진지한 대화가 진행됨으로써 BDA문제 해결의 지연이 오히려 서로의 입장과 상황을 이해하고 신뢰를 쌓는 계기가 됨으로써 북·미 양자대화의 전기를 이루었다.

이는 BDA문제 해결 직후인 6월 21일 6자회담 미국측 수석대표인 힐 차관보가 북한의 초청으로 평양을 방문하여 초기조치 이행 등에 대해 협의하는 일로 이어졌다. 2002년 10월 제임스 켈리 차관보의 방북 이후 처음으로 이루어진 고위인사의 북한행이었다. 그동안 미국이 북한의 힐 차관보 방북 요청에 대해 냉담한 거부입장을 보여왔던 것과 대조되는 대목이다.

따라서 힐 차관보의 방북과 그후 그가 밝힌 "연내 불능화, 2008년내 완전 비핵화 달성"이라는 긍정적이고 낙관적인 전망 등을 고려해볼 때 미국은 향후 비핵화 과정과 북미관계 개선에 대한 입장을 북한에 전달했고, 북한은 2·13합의에 따른 원자로 가동 중단과 불능화 등 다음단계 조치를 이행할 준비가 돼 있음을 천명한 것으로 보인다.

연이은 북의 이행의지 천명

힐 차관보의 방북에 이어 6월 26일 국제원자력기구(IAEA) 실무대표단이 북한 초청으로 방문해 영변 5메가와트 원자로를 비롯한 5개 핵관련 시설의 폐쇄, 봉인과 검증, 감시 방식에 대해 원칙적인 합의를 도출했으며 우리 측이 2·13합의에 따라 우선 제공하기로 했던 중유 5만톤 중 1차분 6200톤이 도착한 7월 14일, 드디어 북한은 IAEA의 통제하에 영변 핵시설 가동을 중단했다.

그러는 가운데 7월 2일에는 양 제츠 중국 외교부장이 평양을 방문하여 김정일 위원장을 비롯한 북한 고위인사들과 양국관계와 6자회담 등 상호 관심사항에 대해 논의했다. 김 위원장은 양 외교부장에게 "한반도 정세가 완화되는 징후가 있다"고 언급함으로써 2·13합의를 이행할 의지가 있음을 분명히했다.

이번 6자 수석대표 회담은 BDA문제 해결 이후 한달 동안 진행된 일련의 상황 진전의 연장선에서 북핵문제 해결의 모멘텀을 이어가는 데 일정한 역할을 했다고 보아야 할 것이다. 비록 핵시설 불능화와 핵프로그램 목록의 신고, 그리고 이에 대한 상응조치의 구체적인 시간표를 마련하지는 못했지만 기초적 논의가 이루어졌고, 이를 '행동 대 행동'으로 연계하기 위해 5개 실무그룹 회의에서 구체적, 실무적 논의를 진행하기로 했다. 또한 다음단계 조치 이행의 로드맵 작성을 위한 2단계 회의와 6자 외무장관회담의 일정과 의제에 대해 합의한 것은 중요한 성과라 할 수 있다.

큰 틀 합의, 구체적인 실천 남아

앞으로 북핵문제 해결은 세부적인 문제에 어려움이 없지는 않겠지만 큰 틀에서는 9월 6차 6자회담 2단계 회의에서 핵시설 불능화와 핵프로그램 목록 신고와 참가국들의 상응조치에 대한 이행시간표를 확정짓고 이를 실천해가는 단계에 진입할 것으로 보인다. BDA문제 해결과정에서 경험한 것처럼 북한과의 협상에서 중요한 것은 시한이 아니라 협상의 내용과 자세라는 점을 염두에 두어야 한다.

특히 9월초 2단계 회의에 이어 가능한 빠른 시기에 열릴 6자 외무장관회담은 북한의 비핵화와 함께 한반도 평화체제 구축과 관련하여 매우 중요한 의미를 갖는 자리가 될 것이다. 9·19공동성명에서 합의한 대로 평화체제 논의를 위한 "적절한 별도 포럼" 가동 문제를 협의하게 될 것으로 예상되기 때문이다.

6자 외무장관회담이 성과를 거두게 되면 라이스 미 국무장관의 북한 방문도 실현될 가능성이 높아질 것이다. 가능한 씨나리오의 하나로, 북한이 핵불능화를 추진한다면 미국은 북한을 테러지원국 명단과 적성국 교역법 적용대상에서 제외하는 정치적 상응조치를 검토하고 경제적·인도적 지원을 실행할 것이고, 이는 라이스 장관의 방북으로 이어질 것으로 보인다.

비핵화와 평화체제 구축에서 주도적인 역할을

현단계에서 북한에게 핵포기 과정은 체제안정과 경제재건이 걸려 있는 막중한 사안이다. 한두차례의 회담에서 완전한 시간표와 로드맵을 만들어낼 수는 없을 것이다. 그러므로 연말 북핵 불능화를 목표로 차근차근 전진시켜 나가는 일관된 노력이 필요하다. 세부적으로 해결해야 할 과제가 만만치 않지만 북미간에 신뢰 분위기가 조성되고 BDA문제 해결과정과 최근 상황에서처럼 관계진전이 상응조치로 이어진다면 핵 불능화의 목표는 이룰 수 있을 것이다.

이 과정에서 북미관계의 진전을 비롯해 한반도 정세는 급변할 것이다. 정부는 지금까지의 성과에 만족하지 말고 이러한 상황을 보다 창의적으로 주도해나가기 위해 진력을 다해야 한다. 우리가 소외되지 않는 한반도 비핵화와 평화체제 구축을 위해서는 국제적 차원, 남북관계 차원 그리고 국내적 차원에서 철저한 대비책을 마련해야 할 것이다. 남북관계를 통해 북핵문제 해결과정을 더욱 견실하게 만들어가는 전략을 구사하기 위해서도 남북관계를 한단계 더 진전시켜야 한다.

2007.7.24 ⓒ 이봉조

2·13합의와 최근의 대북정책

조성렬 | 국가안보전략연구소 신안보연구실장 

최근 6자회담의 2·13합의 이후 한반도를 둘러싼 국제정세가 급변하고 있다. 이러한 상황에서 가장 주목되는 부분은 미국의 대북정책 변화이다. 미국의 달라진 태도에 대해 한국은 물론 북한 당국자들조차 그 진의를 파악하려고 분주하다. 과연 미국의 대북정책 기조변화는 전술적인 것인가 전략적인 것인가, 아니면 보다 근본적인 인식의 전환인가? 결론부터 말한다면, 근본적인 대북인식의 변화라고 할 수는 없으나 적어도 전략적 차원에서 변했다고 볼 수는 있다.

부시행정부 1기 때는 북핵문제를 '테러와의 전쟁'이라는 관점에서 접근했다. 미국은 북한에 대한 선제 핵공격 가능성을 배제하지 않았으며, 2003년 4월의 '럼즈펠드 메모'가 보여주듯이 '북한 정권교체'까지 검토한 바 있다. 하지만 아프간전쟁과 이라크전쟁에 발이 묶인 미국은 정작 북핵문제를 나서서 풀기보다 중국에 책임을 떠넘기는 '무시정책'을 계속해왔다.

미국의 대북정책 전환은 전술인가 전략인가

미국의 대북정책 변화는 부시행정부 2기에 들어와서부터 조짐이 나타났다. 라이스 국무장관은 국가안보보좌관 시절에 구상했던 '대범한 접근법'에 따라 대북정책을 재검토하기 시작했다. 그 결과로 나온 것이 바로 2005년의 9·19공동성명이다.

미국은 대북정책뿐 아니라 한국과의 관계도 재정립하고자 했다. 2005년 11월 17일 '경주공동선언'을 계기로 한미관계는 냉전형 군사동맹에서 21세기형 포괄적 동맹으로 변하기 시작했다. 그후 한미 양국은 외무장관급 전략대화(SCAP)를 개최해 오랜 쟁점이던 전략적 유연성 문제를 타결짓고, 한미FTA 협상을 마무리했다.

미 행정부 내 네오콘들이 '북한불신론'을 내세우며 북핵 이외의 이슈들을 들고 나와 9·19공동성명의 이행에 제동을 거는 탓에 상당기간 6자회담이 열리지 못했다. 그런 와중에 북한의 동시다발적 탄도미사일 발사실험과 핵실험이 이루어졌다. 이처럼 미 행정부 내 강경파가 득세하는 가운데, 백악관과 국무부를 중심으로 대북전략의 기조를 바꾸려는 움직임이 나타났다.

2006년 5월에 젤리코 전 국무부 자문관이 작성한 보고서가 완성되었다. 때마침 북한의 탄도미사일 발사 움직임이 포착되는 바람에 공식 발표되지는 못했으나, 한미간 고위급대화를 통해 결국 '공동의 포괄적 접근'이라는 이름으로 빛을 보았다. 미 중간선거로 행정부 내 네오콘의 입지가 약해지면서 부시대통령의 '종전선언' 제안과 북미 양자접촉이 가능했고, 마침내 2·13합의가 만들어질 수 있었다. 

남북관계를 얽매는 연계론의 사슬

현재 BDA해법을 둘러싼 이견 때문에 2·13합의에 따른 초기단계 이행조치가 자꾸 늦어지고 있다. 미국은 BDA 내 북한자금은 돌려주되 그 불법성을 부각시켜 향후 언제라도 북한의 국제금융거래에 제동을 걸 수 있는 근거를 확보하려는 반면, 북한은 자유로운 국제금융씨스템의 이용권을 요구하고 있다.

이같은 북미 양측의 속셈 때문에 2·13합의의 이행이 지연되고 있지만, 최소한 그에 따른 초기단계 조치는 이행될 것으로 보인다. 그리하여 다음단계의 '불능화 로드맵'에 합의하여 핵문제 해결에서 '실질적 진전'이 이루어질 경우 연내에 평양과 워싱턴에 연락사무소를 설치하는 등 북미관계가 급진전할 수도 있다.

하지만 2·13합의의 완전한 이행이 늦어지면서 그 불똥이 남북관계에까지 튀고 있다. 지난 20차 남북장관급회담에서 우리측은 북측의 조기개최 주장을 물리치고 제13차 남북경제협력추진위원회(경협위) 회의를 초기단계 조치가 끝난 뒤인 4월 18~21일에 열자고 고집하여 관철시켰다. 경협위 회의의 핵심의제가 대북 쌀지원 문제이기 때문에, 북측의 2·13합의 이행 여부를 봐가며 대북지원의 재개여부를 결정하자는 것이다.

그런데 BDA문제로 2·13합의의 완전이행이 지연되면서 우리 정부는 딜레마에 빠졌다. 엄밀히 말해 BDA문제가 지연된 책임이 북측에 있지 않고, 따라서 2·13합의의 미이행 책임도 북측에 있지 않기 때문이다. 이처럼 북측 책임이 아닌 사안을 놓고, 경협위에서 북한의 책임을 물어 대북 쌀지원을 거부하거나 늦출 수는 없는 일이다.

현재 정부 내에서는 북한의 초기단계 조치 없이는 대북 쌀제공이 불가능한만큼 경협위를 연기하자는 주장과, 일단 경협위를 열고 마지막 날인 21일쯤에 지원여부를 결정하자는 주장으로 갈려 있다. 어찌 보면 북한의 식량난에 따른 순수한 인도적 지원의 성격을 띠고 있는 대북 쌀지원 문제가 북측의 2·13합의 이행 여부와 연동짓게 된 것은 2006년에 들어와서부터이다. 

남북관계를 6자회담 신뢰구축의 장으로 활용해야

남북대화가 시작된 이래, 우리 정부에서는 대북 접근방식을 놓고 크게 '연계론'과 '병행론' 간에 일종의 노선투쟁이 전개되어왔다. 마침내 김대중정부에 들어와 연계론에서 병행론으로 방향을 선회했다. '햇볕정책'으로 불리던 김대중정부의 대북정책은 서해교전에도 불구하고 금강산관광을 지속함으로써 병행론의 진면목을 보여주었다.

참여정부에 들어와 대북 포용정책은 평화․번영정책의 이름으로 계승되었다. 하지만 부시행정부의 일방주의와 북한 핵개발이라는 새로운 상황을 맞아 정책추진에 상당한 어려움을 겪었다. 6자회담이 장기 교착상태에 빠지고 군사현안이 잘 풀리지 않자 정부 내에서는 연계론이 다시 고개를 들었다.

2006년 5월 25일 북측이 일방적으로 '철도연결시범'(남측 용어는 철도연결 시험운행)을 취소하자, 6월에 열린 제12차 경협위 회의에서 정부는 '경공업 및 지하자원 개발협력에 관한 합의서'를 채택하면서 열차 시험운행과 연계시켰다. 미사일위기가 불거진 지난 5월 이후 정부는 세차례나 북한에 미사일발사 자제를 촉구하면서, 미사일발사와 쌀·비료의 대북 추가지원과 연계시켰다.

그렇지만 우리의 경고에도 불구하고, 북한은 남북철도 연결사업의 시범운행을 계속 미루었고 탄도미사일의 발사를 감행했다. 그러자 제19차 장관급회담에서 우리측은 당초 공언한 대로 쌀과 비료의 추가지원을 '유예'한다고 통보했다. 이에 맞서 북측도 적십자사를 통해 남북이산가족상봉을 중단하겠다고 알려왔다. 이로써 남북관계는 또다시 중단되고 말았다.

이처럼 참여정부 후반기에 들어와 병행론이라는 대북 포용정책의 전략적 기조마저 흔들리는 경향이 나타나고 있다. 지난 20차 장관급회담에서 2·13합의와 연계하여 경협위 회의일정을 잡은 것도 이러한 연계론의 연장선상에 있는 것이다.

대북 포용정책을 운용하는 데 연계론이 옳은지 병행론이 옳은지 단언하기는 어렵다. 북한이 미사일을 발사하고 핵실험을 하는 데 마땅한 대응수단이 없는 우리 정부로서는 연계론의 유혹을 떨쳐버릴 수 없을 것이다. 그동안 미국의 대북 강경론자들도 한국정부에 줄곧 연계론을 요구해왔다는 점에서 국제공조 차원의 필요성도 제기됐을 것이다. 

대담한 대북접근이 필요하다

하지만 우리가 고려해야 할 것은 단기적인 정책효과가 아니라 중장기적인 전략의 관점이다. 북한주민들을 인질로 삼아 핵카드를 사용하는 김정일정권도 문제지만, 대북 쌀지원 같은 인도적 문제를 2·13합의와 연계시키려는 발상도 결코 북한당국의 태도와 별반 다르다고 하기 어렵다.

중장기적인 민족통합의 관점에서 본다면, 이러한 연계론이 얼마나 근시안적이고 민족분열적인 정책인지 알게 될 것이다. 그런 점에서 6자회담에 반발짝 뒤처져 남북회담을 이끌어가려는 이른바 '출구론'적 발상에서 벗어나야 한다.

국내외 정세에 무관하게 북한주민의 생존권을 보장해줄 수 있는 인도적 지원법을 당장 제정하지 못할지언정, '먹을 것'을 가지고 같은 민족끼리 거래를 해서는 안된다. 그보다는 남북회담이 6자회담의 신뢰구축자 기능을 할 수 있는 대담한 대북접근이 절실하다.

2007.04.17 ⓒ 조성렬 2007