창비주간논평

이런 정책이 원하는 효과를 얼마나 낼지는 두고 보아야겠지만, 정책의 규범적 근거는 허술해 보인다. 대학에 대한 과도한 감사도 그렇지만, 성적이 모자라서 열악한 대학에 진학하는 학생의 경우 왜 자신이 갚을 학자금 대출조차 받지 못하게 되는 건지 이해하기 어렵다. 그런 사실을 이렇게 입시 전에 알려줌으로써 고교 졸업자들이 '잘못된' 선택을 하지 않도록 경고해주기는 하지만, 그렇게 해서 학생들이 지원하지 않는다면 해당 대학은 자신을 개혁할 자원조차 박탈당하게 될 것이다. 대출이 제한된 대학이 여러모로 문제가 있는 곳이기는 해도 이런 식의 정책은 혁신을 유도하기보다는 혁신을 아예 봉쇄하는 징벌로 작동한다.

일이 이렇게 되는 것은 교과부의 핵심 구상이 애초에 등록금 부담 경감보다는 대학 구조개혁에 있기 때문이다. 실제로 교과부는 보도자료를 통해 "대학의 부실의 범위와 정도에 따라 구조개혁 우선대상 대학을 '정부재정지원제한 대학→학자금대출제한 대학→경영부실 대학' 등의 단계로 체계화하였으며 (…) (그것이) 향후 대학구조개혁의 새로운 출발점"이라고 밝혔다. 정부와 관료를 거치며 반값 등록금은 등록금 경감으로 오그라들고, 초라해진 등록금 경감의 효과를 확대하기 위한 조치는 대학 구조개혁 방안으로 변신한 것이다.

교육개혁 의제가 굴절되는 한 이유

사회적으로 쟁점화된 교육적 의제들은 이렇게 교과부 관료를 통과하면 언제나 특정한 방향으로 변경되는 경향이 있는데, 그것을 이해하기 위해서는 관료들의 기본 성향 그리고 그것이 교과부 안에서 투영되는 방식을 살필 필요가 있다. 필자가 보기에 지난달 중순 언론에 보도된 교육관료의 퇴직 후 행로가 그런 이해에 큰 도움이 된다.

〈한겨레〉에 의하면 교과부 고위관료는 재임중 영미권에 국비유학을 가 학위를 획득하고, 고용휴가제를 이용해 대학에 비전임교수로 임용되며, 퇴직 후에 대학교수, 학장, 총장으로 광범위하게 취임한다(기사 참조). 이런 전·현직 교과부 고위관료의 행로는 그들이 취임하는 대학이 비영리법인인 학교법인에 의해서 운영되기 때문에 공직자윤리법으로 통제하기가 매우 어렵다는 점을 제외하면 다른 부처 고위공직자의 경우와 크게 다를 바 없다. 우리가 살펴봐야 할 점은 끊임없이 자기 부처의 업무범위를 넓히고 예산을 늘려 인사적체를 해소하며 가능하면 퇴임 후의 자리까지 확장하려는 관료들의 끈질긴 성향이 교과부의 대학정책 속에서 어떻게 나타나는가 하는 것이다.

이와 함께 대학정책과 관련해서 언제나 읊조려진 ‘선택과 집중’이라는 말을 생각해보자. 적은 예산의 효율적 사용을 추구하는 듯 보이는 이 말에 의해 정당화된 정책이 교과부 관료에게 가져다주는 것은 바로 그 선택행위의 주도권이다. 즉 교과부 관료는 재분배 권한을 행사하고 그것을 통해 네트워크를 형성할 권력을 가지게 되는 것이다. 같은 선상에서 왜 그토록 교과부가 대학에 대한 지원정책을 각종 '평가'와 매개하는지도 이해할 수 있다. 그런 정책을 통해 평가의 권한을 획득할 수 있기 때문이다. 물론 구체적 선택이나 평가는 여러 대학의 교수들이나 각계 전문가가 모인 위원회의 소관이다. 하지만 그런 경우도 평가항목, 그것과 연계된 정책방향, 그리고 위원의 선임과정에 교과부의 힘이 관철되며 그만큼 교과부 관료는 대학과 접촉면을 다양화하고 넓혀나간다.

그렇다고 해서 교과부 관료가 바로 그런 권력을 얻기 위해 '선택과 집중' 같은 담론을 고안한다고 생각할 필요는 없다. 그런 담론과 정책이 음모의 산물은 아니다. 단지 교과부 관료는 대안적인 여러 담론과 정책 가운데 특정한 것들과 친화력을 가질 뿐이다. 그들은 공적 대의와 관료적 이익이 편안히 동거할 수 있는 담론과 정책에 이끌리며, 양자가 충분히 조화로울 경우 그들의 업무 추진에는 ‘애국적 정열’마저 흐르게 되는 것이다.

국립대학 총장공모제 도입의 배경

이런 시각에서 보면 최근 '구조개혁 중점추진 국립대학' 선정에서도 왜 그렇게 국립대학의 총장직선제가 중심 의제가 되는지 이해할 수 있다. 철밥통이라 불리는 국립대학 교수들의 작풍을 혁신하기 위해 거버넌스(governance) 구조를 바꿔야 한다는 주장은 많은 사람들에게 쉽사리 수용될 수 있다. 하지만 대학의 거버넌스를 바꾸는 방법은 매우 다양하며, 특정 제도 하나를 바꾸는 것으로 거버넌스가 개혁되는 것도 아니다. 총장직선제가 교수들조차 염증을 느낄 만큼 부끄럽게 운영된 경우가 꽤 많지만, 그것이 공모제로 바뀐다고 국립대학 개혁이 이루어지는 것은 아니다. 그럼에도 이미 교과부 차관 여럿이 사립대학 총장으로 취임했던 것을 생각하면 국립대학에 총장공모제를 도입하려는 정책 추진력의 출처를 짐작해볼 수 있다.

각종 사회적 개혁의제가 관료적 성향에 매개되어 변형되는 현상은 심각한 대가를 포함한다. 지금까지 논의된 대학정책과 관련해 말한다면, 그런 정책의 관료적 굴절은 퇴임 후 관료들이 대학에 자리를 차지하는 것을 넘어서 대학 개혁의 담론과 정책이 특정한 방향에 경사되어 다양한 대안이 검토되고 최적의 경로를 찾아나가는 것을 방해한다고 할 수 있다. 관료적 이익과 특정한 정책 담론의 결합은 그런 담론을 도그마로 만들고 관료를 일종의 정책 탈레반으로 둔갑시킬 위험을 안고 있다. 교과부 관료들은 아마 자신의 정책을 실현하기 위해서 그것을 특정한 인쎈티브 구조와 결합하려는 노력을 해왔을 것이다. 마찬가지로 그들 또한 자신의 정책적 신념이 어떤 인쎈티브 구조에 의해 유도되는지 성찰해보기를 기대한다.

2011.10.5 ⓒ 창비주간논평

그렇다면 이주호 장관의 교과부는 교육과정 개편을 왜 이렇게 무리하게 추진하는 것일까? 좋게 봐주면 정책적 야심이라고 할 수 있을 것이다. 이주호 교과부는 고등학교 단위이수제의 명칭을 학점제로 바꿔 그 원래 취지를 명료화하고 교육현장에 정착시키려는 일말의 야심이 있는 듯싶다. 그 연장선에서 교과 축소나 교과집중이수제(특정 교과를 특정 학기에 몰아서 이수하는 제도) 등을 들고 나오는 것으로 이해할 수도 있다.

단위이수제의 원래 취지는 낙제를 시키지 않는다는 점을 빼면 대학의 학점제와 똑같은 것이다. 즉 학생들이 학년이나 반 없이 자유롭게 수강신청을 해서 수업을 듣고 정해진 단위를 이수하면 졸업하는 미국 고등학교와 비슷하다. 고등학교가 이러한 모습으로 바뀌면 획일적 대학입시 경쟁은 원천적으로 불가능하다.
 
학교의 입시학원화 거드는 교과부 개편안

이 단위이수제는 박정희정권 시절에 도입되어 반세기가 지났건만 우리나라의 고등학교의 모습은 원래 취지와 거리가 멀다. 교육정책에 결정력을 가진 상층관료들은 미국식 교육과정을 도입만 해놓고 50년 동안 그게 학교현장에서 실제로 어떻게 이루어지는지 관심도 없었고, 이루어질 수 있는 조건을 만들 의지도 배짱도 없었다. 그래서 우리나라의 교육과정은 어둠속에 숨어 있다가 이른바 장학지도니 감사니 하는 귀찮은 절차 때나 이빨을 드러내고 나타나는 좀비나 강시 같은 존재에 불과했다. 이 좀비는 피 대신 종이를 먹는 놈이어서 쓸데없는 가짜 서류만 잔뜩 빨아먹고 사라진다.
 
이렇게 교육과정이 무책임하게 방치되는 동안 학교현장의 교육과정을 실제로 움직인 것은 대학입시다. 대부분의 고등학교에서 대학입시와 무관한 과목들이 고학년으로 올라갈수록 다른 수업으로 대체되거나 자습시간이 되어버린다는 것은 공공연한 비밀이다. 이러한 상황에서 최근 교과부가 내놓은 교과목 축소와 교과집중이수제는 그 의도와는 다르게 공공연한 비밀을 제도화하여 학교의 입시학원화를 가속화할 것이다.

미국의 중등교육에서는 예체능활동이나 사회활동이 교과로서보다 써클활동으로 활성화되어 있고 대학입학에 필수적으로 반영하도록 제도화되어 있다. 하지만 우리나라의 경우는 입시중압 속에서 그와 관련되지 않는 이상 예체능 써클활동은커녕 예체능교과조차 허구화하고 있는 실정이다. 여기에 과목 축소를 이유로 예체능교과를 약화시키면 학원과 다르게 전인교육을 추구한다는 학교의 변별적 특성은 사실상 사라지는 것이다. 교과집중이수제 역시 마찬가지다. 단위제가 제대로 시행되어 우리나라의 중등교육이 학점제의 대학처럼 운용된다면 교과집중이수제가 효율적일 것이다. 하지만 대학입시가 실질적으로 현장의 교육과정을 결정하는 상황에서는 대학입시를 위한 교육과정의 편법 운영을 제도화해주는 결과를 가져올 뿐이다.

선결과제 해결 없이 정권 입맛만 맞추려나

사정이 이렇다면 교육과정 개편에 앞서 제시해야 할 것이 있다. 그것은 학점제를 실질적으로 정착시키기 위한 예산 계획과 확보 방안, 강력한 저항들을 어떻게 사회적 합의를 통해 풀어가며 실현해갈지 하는 로드맵과 그에 필요한 씨스템이다. 단위이수제가 허구화된 데는 사실 예산 문제가 가장 크다고 할 수 있다. 그에 필요한 시설과 다양한 인력의 배치 등에 들어가는 예산은 4대강사업과 비슷한 수준으로 막대할 것이다. 이러한 예산을 재벌 등 경제계의 저항, 예산편성권을 쥐고 있는 경제관료의 견제를 뚫고 확보하는 것은 불가능에 가깝다. 또한 단위이수제의 실질적인 정착은 교직사회의 전면적 개편을 가져오기 때문에 변화에 대한 저항이 클 수밖에 없다. 반세기 동안 진전을 가로막아온 요인이다. 고등학교 학점제의 실질적 정착을 위한 위와 같은 선결조건들을 해결할 책임있는 대안 없이, 아닌 밤중에 홍두깨로 교육과정 개편부터 졸속으로 들고 나오는 것은 정책의 진실성을 의심케 할 뿐이다.

이번 교육과정 개편에서 실질적인 효과를 거둘 수 있을 만한 것은 사실상 이데올로기와 관련된 것들뿐이다. 전경련 등 재계의 요구를 받아들여 경제와 관련한 시민사회의 역할과 노동의 가치에 대한 내용을 줄이거나 삭제한다든지, 국어를 비롯한 대부분의 과목은 시수(時數)를 줄이면서 영어시간은 늘린다든지, 현대사 기술을 축소하는 방식으로 역사서술 체계를 바꾸는 등 정권의 입맛에 맞게 변경하는 내용들이다. 정권 이데올로기의 주입을 위해 정권이 들어설 때마다 교육과정 개편을 한 것은 정당성이 결여된 역대 군사독재정권의 악습이었다. 이 악습이 민주화시대에 반복되는 걸 보는 것은 참 슬픈 일이다. 게다가 그것을 위장하기 위해 그럴 듯한 정책적 야심을 내세우는 걸 보는 것은 더욱 슬픈 일이다. 차라리 쓸데없는 위장은 걷어치우고 솔직하게 정권 이데올로기와 관련된 부분만 개정하겠다고 하라. 그게 오히려 정직한 태도다.
 
이번 사태와 관련하여 국회 교육과학기술위원회 위원들의 작태는 여야를 불문하고 한심하기 짝이 없다. 국회 상임위원들이 우선적으로 파악할 것은 이번 교육과정 개편이 어떤 큰 교육정책의 일환인지이고, 중요하게 판단해야 할 것은 재정 여건상 그 큰 교육정책이 실현 가능한 것인지 여부다. 실현 불가능하다면 어째서 불가능한 안을 밀어붙여 불필요한 혼란과 낭비를 가져오려 하는가를 따져야 하고, 실현 가능하다고 본다면 구체적인 재정확보 원칙이 무엇인가 등을 철저히 따져야 한다. 아울러 짚어야 할 부분은 정권이 자기 편의대로 교육과정을 좌지우지하는 문제일 것이다. 하지만 여당 의원은 할 일은 안하고 엉뚱하게 교육과정에 따른 교과서 제작을 독촉하여 7개월 만에 완성된 교과서를 내놓도록 무리한 일정을 요구하고, 야당 의원은 꿀 먹은 벙어리니, 참 소가 웃을 일이다.

2011.7.27 ⓒ 창비주간논평

그런데 지난 5월 30일 밤에 이상한 일이 터졌다. 서울대 학생들이 법인화 중단을 요구하며 총장실을 포함한 본관을 점거하고 농성에 들어간 것이다. 기말시험도 눈앞에 다가온 상황에서 왜 이럴까? 학생들을 기득권세력이라 하기도 곤란하고, 일부 극렬 사회혼란세력이라고 말하기도 좀 어렵지 않은가? 

사태는 심상치 않다. 서울대 총학생회는 몇주에 걸친 준비를 거쳐 5월 30일 2000명을 훌쩍 넘는 학생이 모인 비상총회를 성사시켰고, 장장 5시간이 넘는 진지한 토론과 민주적 의사절차를 통해 서울대 법인설립준비위의 즉시 해체를 요구하는 안이 95%의 압도적 지지로 통과되었다. 또 학생의 총의를 실천하는 방법으로 총장실을 포함한 본부 건물 점거농성이 84%의 찬성으로 통과되었다.

십수년 만의 서울대생 대규모 집단행동

학생들의 행동을 언론이 말하듯이 '기습점거'라고 할 수 없는 이유가 이것이다. 비상총회 당시 합법적이고 민주적인 절차를 위해 출입구를 만들어 일일이 참석자를 확인하느라 줄이 길게 늘어섰고, 약속이 바쁜 어떤 학생들은 기다리기 힘들어 돌아가는 모습마저 눈에 띄었다. 2000명이 넘는 학생들이 빗방울이 오락가락하는 날씨에 자리를 지키며 의사를 결집한 것은 지난 십수년 동안 없었던 일이다.

왜 학생들이 느닷없이 이렇게 많이 모여 뜨거운 열기를 뿜어내는 것일까? 이유는 간단하다. 지난 수년간 서울대 법인화를 둘러싼 논의과정에서 학교당국은 법인화에 이견을 가진 교수진, 총학생회, 노조 등과 대화하고 민주적 절차를 이행하여 의견을 수렴하는 데 실패했다. 특히 작년 12월 8일 국회에서 서울대 법인화법이 예산안 등에 몰래 끼워넣기로 한꺼번에 날치기 통과된 이후로는 대화가 완전히 단절되었다.

민교협, 노조, 총학이 구성한 법인화반대공동대책위가 만들어져 지독히 추웠던 지난겨울부터 지금까지 천막농성, 일인시위 등을 하며 줄기차게 대화를 요구했으며, 지난 5월 12일에는 법인화를 원점에서 재검토할 것을 요구하는 성명서를 151명(1명은 성명서 발표 후 서명)의 서울대 교수가 발표했다. 그러나 이 성명서에 대한 반응은 법인설립준비위 부단장이 이메일로 공대위 위원장에게 이해를 구한다는 사신을 보낸 것이 고작이었다. 한마디로 반대와 우려의 목소리는 묵살되었고, 성실한 대화의 자세는 찾아볼 수 없었다.

국회 속기록에 드러난 기막힌 날치기 풍경

기막힌 것은 날치기도 불사하면서 서울대 법인화법을 밀어붙인 주체가 없다는 사실이다. 3월 4일의 국회 교육과학기술위원회 상임위 속기록(바로가기)을 보면 이 사실이 분명히 드러난다. 민주당 안민석 의원은 그동안 여당 의원들도 이 법은 숙성과정이 필요하다고 말해왔으니 날치기 통과의 주체가 여당이 아니라 이주호 교과부 장관임을 세상이 다 안다고 지적하지만, 정작 이주호 장관은 국회의 의안 처리과정에 대해 자신이 언급할 입장에 있지 않다고 발뺌한다(12~13면). 또 민주당 김상희 의원이 날치기 바로 전날인 12월 7일 변재일 교과위 상임위원장이 장관과 법안 수정 문제를 협의한 사실을 지적할 때 이장관은 그 사실을 인정하면서 자신도 TV를 보고 서울대 법인화법 통과를 알았다는 어이없는 발언을 고수한다.

나아가 김의원이 작년 10월 21일 국정감사에서 현 오연천 서울대 총장이 국회에 출석하여 아직 학내 구성원의 의견 수렴이 충분하지 않다고 밝힌 사실을 지적하자(22~25면), 이장관은 전혀 반론을 펴지 못한다. 민주노동당 권영길 의원은 여당도 국회의장도 서울대 법인화법 통과를 요청받았다고 말했으니 요청의 주체를 밝히라고 꼬집는다(47면). 심지어 현재 한나라당 원내대표 황우여 의원도 서울대 법인화 과정이 지나치게 졸속이며 재론이 필요함을 명확히 지적했다(55~57면). 실제로 서울대 법인화법은 서울대 외의 국공립대학, 교육단체, 시민사회 등 이해당사자가 폭넓게 참여하는 공청회다운 공청회 한번 없이 날치기 통과되었던 것이다. 

어이없다. 교과부 장관, 교과위 상임위원을 포함한 여당 국회의원 모두 하나같이 서울대 법인화법은 내가 나서서 밀어붙인 건 아니라고 변명하며 빠져나갈 길을 찾고 있다. 권영길 의원 말대로 법안 통과를 대통령이 요청하지 않았으면 장관이 책임져야 마땅하다(47면). 설마 서울대 법인화 법안을 통과시키라고 대통령이 국회에 직접 주문했을 리 없고, 설령 그렇다 한들 이제 레임덕을 코앞에 둔 대통령에게 책임을 전가하는 것은 장관이나 여당 의원의 도리가 아니다.

이제라도 제대로 된 논의 시작해야

또 이주호 장관은 "서울대 측에서는 나름대로 또 여론수렴을 충분히 해서 그걸 저희들이 반영"(24면)했을 뿐이라고 둘러대기도 하지만, 오연천 총장은 (작년 10월의 국정감사에서 학내 여론수렴이 충분하지 않았음을 밝혔음에도 불구하고) 국회에서 법이 통과된 이상 자신은 법인화를 추진할 의무가 있다는 논리로 일관하며 점점 더 커져가는 학내 구성원들의 우려에 귀를 기울이지 않았다. 대한민국에서 가장 큰 대학, 최상위 국립대학의 체제가 전면적으로 바뀌는 중차대한 사업을 추진한 책임있는 주체가 이처럼 온데간데없는 것이다.  

그러니 답은 하나다. 서울대 법인화는 귀신이 한 것이다. 이처럼 졸속 추진된 서울대 법인화가 낳을 모든 문제는 앞으로 귀신이 책임지게 되는 것이다. 온국민이 드디어 서울대 법인화 귀신에 대해서까지 공부해야 할 처지가 되고 말았다! 그러니 똑똑하고 혈기 넘치는 학생들이 귀신을 잡기 위해 일이백명씩 집에도 못가고 매일 본부 건물의 찬 바닥에서 밤을 새우는 21세기판 '귀신 잡기'가 벌어진 것은 당연하다.

갈 길은 분명하다. 국회 양당 대표가 공개적으로 약속하든 아니면 교과위 양당 간사의 합의 형식을 취하든, 서울대 법인화를 재고해야 한다. 더불어 서울대를 포함한 국립대학교 전반의 발전 방향에 대해 진정으로 민주적인 사회적 논의를 차분하게 개시해야 한다. 그리고 서울대 총장은 더이상 졸속으로 서울대 법인화를 추진하지 못하겠다고 안팎에 당당하게 선언해야 한다. 곧 기말시험이다. 학생들은 시험을 잘 치르고 방학계획을 세우기에도 바쁘다. 


사족 1: 농성학생들은 왜 내가 이 글에서 법인화법의 문제점을 조목조목 따지지 않았는지 항의하지 말기 바란다. 고등교육의 공공성과 자율성이라는 원칙만 입에 올려도 벌써 피로에 찌든 국민들은 손사래를 칠 터이다. 또 학내의 법인화 논란과정에서 드러난 내부의 문제는 캠퍼스 안에서 토론하도록 하자. 남 보기 창피하다.

사족 2: 농성학생들은 제발 이주호 교과부 장관의 책임 문제를 거론하지 말기 바란다. 왜냐고? 이장관은 서울대 법인화 귀신과 춤을 춘 넋나간 사람이니까. 정신 나간 사람에게 무슨 책임을 묻겠는가? 만약 제정신이라면 가장 먼저 이 사태에 책임을 지는 모습을 보여야 마땅할 것이다.

2011.6.8 ⓒ 창비주간논평