창비주간논평

그런데 최근의 정부 대책을 보면 사안의 심각성에 대한 인식이 전혀 보이지 않는다. 정부는 전세 문제에 대해 이사철 수요가 몰린 탓이라거나 예년에 비해 높은 수준이 아니기 때문에 특별히 대책을 발표할 것도 없다고 수차례 밝힌 적 있다. 정부가 발표한 2.11대책에서는 최근의 전세 문제가 주택가격의 안정으로 매매수요가 위축되어 있어서 매매 잠재수요가 전세수요로 전환되면서 발생한 것으로 보고 있다. 그에 따른 대책은 주택공급을 확대하되, 민간임대사업자를 육성하여 주택의 매입수요를 늘리고 임대주택의 공급을 확대하자는 것이다.

그러나 이번 전세대란이 주택재고나 임대주택의 공급부족 때문에 발생했다고 보기는 어렵다. 공급이 부족해서 생기는 문제라면 공급이 많아서 미분양주택이 쌓여 있고 매매주택가격이 안정된 지역에서 전세가격이 오르고 월세로 전환되는 현상을 설명할 수 없다. 바로 2년 전까지도 공급과잉과 미분양주택이 사회적 이슈가 된 적이 있었는데 그동안 소득이나 인구가 급격히 늘거나 주택이 멸실된 것도 아니라면 원인은 다른 데서 찾아야 할 것이다.

정부의 엉뚱한 진단과 안일한 대책

또한 전세제도가 우리나라 민간임대주택시장의 대부분을 차지하는 현실에서 민간임대사업자는 매매차익이 목적이 아니라면 임대주택시장에 주택을 계속 공급할 이유가 없다. 집값의 반도 안되는 금액을 전세로 받아서는 도무지 자산의 수익률을 확보할 수 없기 때문이다. 민간임대사업자는 임대사업자 의무기간 동안 주택가격이 상승한다는 기대하에 단기적으로만 민간임대사업자로서 역할을 하게 되는 것이다. 결국 일시적 다주택자를 민간임대사업자로 포장함으로써 양도소득세와 종합부동산세를 감면해주는 특혜를 부여하겠다는 것이다. 하지만 민간임대사업자가 늘면 주택가격은 오를지라도 전세시장은 안정될 수가 없다.

우리나라 가구별 거주형태를 보면, 전체 가구의 55.6%만이 자가주택에 거주하고 나머지는 전세나 월세, 기타 비주거용 거처 등에 살고 있다. 전체 주택재고 중 장기공공임대주택의 비중은 4.7%에 불과하니 가구를 기준으로 보면 공공임대주택 거주가구는 4%를 넘지 못한다. 전체 가구의 40% 이상은 민간임대주택에 거주하고 있는 것이다. 그러나 정부는 민간임대주택시장의 임대료나 임대계약기간을 규제 또는 개입할 수단이 거의 없다. 이런데도 민간임대주택만 공급하면 전·월세가격이 안정되라 기대한다면 너무나 안일한 발상이다.

정부가 매매시장에 비해 가격등락폭이 큰 민간임대주택 시장을 안정시키려면 다음의 정책수단 중 최소한 한가지는 확보해야 한다. 첫째, 공공이 민간임대주택의 임대료나 임대계약기간을 법률로 규제할 수 있어야 한다. 임대료의 절대금액이나 상승률을 제한하든지 아니면 임대주택의 장기거주가 가능하도록 임대계약기간을 장기화하는 것이다. 최근 야당이나 주택정책 전문가들이 제안하는 임대료 인상률 상한제나 계약갱신청구권이 그 대표적인 수단이다.

민간임대주택 확대와 안정화 방안

둘째, 공공이 공공임대주택의 재고를 충분히 확보하여 임대료를 저렴하게 책정함으로써 민간임대주택의 임대료를 안정시킬 수 있어야 한다. 유럽의 대부분 국가들은 공공임대주택이나 사회주택 같은 공공주택을 20% 이상 확보하고 있기 때문에 시장에서 안정적인 주거를 확보하지 못한 가구를 수용하거나 민간임대시장을 간접적으로 관리할 수 있다. 반면 이명박정부는 참여정부의 국민임대주택계획을 축소했고, 재건축사업에서 임대주택을 의무적으로 공급하던 제도를 규제완화 차원에서 폐지했으며, '보금자리주택'에서도 분양주택을 우선적으로 공급하여 공공임대주택 확보에 게을렀다.
 
셋째, 공공부문이 민간임대주택의 임대료를 저렴하게 책정하도록 유도할 수 있는 인쎈티브 제도가 있어야 한다. 임대인이 자발적으로 임대료 상승률을 낮게 책정하거나 임차인과 장기계약을 하는 경우 재산세나 양도소득세 등을 감면해주는 제도다. 임대인에게 저렴한 임대료와 장기임대차계약을 유도할 수 있다면 공공이 관리하는 임대주택의 재고가 늘어나는 효과를 기대할 수 있을 것이다.

이번 전세대란을 통해 그동안의 주택정책이 분양주택의 공급에 초점이 맞춰져왔으며, 지역에 따라서는 전체 가구의 40~50% 이상을 차지하는 세입자의 주거안정에는 소홀했음이 드러났다. 냉혹한 민간임대주택시장의 현실에 시민의 약 절반을 방치하고 있는 것이다. 이러고도 정부가 헌법에서 국가의 의무로 규정한 국민의 주거권과 주거이전의 자유를 보장하고 있다고 할 수 있을까?

저소득층의 주거권 보호를 위한 사회적 관심

따라서 앞으로 주택정책은 분양주택의 총량적인 공급 확대보다는 공공임대주택이나 환매조건부주택 같은 공공자가주택에 초점을 맞추어야 한다. 아울러 저렴한 주택을 급격히 멸실하여 저소득층의 주거불안정을 유발하는 게 아니라, 기존 주택을 리모델링하고 주거환경을 개선하도록 정책방향을 전환해야 한다. 무엇보다 세입자의 안정적이고 저렴한 주거생활을 위해 최소한 세입자가 자녀의 학령연한까지는 거주할 수 있도록 계약갱신청구권을 보장하고 임대료 인상률을 물가상승률 이상으로 높이지 못하도록 제한하는 제도를 도입해야 한다.

역사적으로 저소득층의 주거권 확보와 세입자의 권익 보호가 국가나 가옥주의 시혜를 통해 이루어진 경우는 거의 없다. 주거 약자의 투쟁과 연대, 지식인과 전문가의 지원, 언론의 주거환경에 대한 관심과 여론 조성 등이 모여 사회적인 주거안정의 기반을 만들어낸 것이다. 이제라도 세입자의 주거안정을 위해 힘과 지혜를 모으고 연대해야 할 때가 아닐까?

2011.2.23 ⓒ 창비주간논평

그런 점에서 우리나라는 아직 일본식 장기 거품붕괴가 나타날 단계는 아니다. 인구 구조가 아직 정점에 도달하지 않았다는 점 외에도 전반적인 주거수준이 선진국에 비해 낮기 때문에 어느정도 가격하락시에 수요가 회복될 저지선이 있다는 점, 또한 우리나라 특유의 전세제도로 인해 주택담보인정비율(LTV)이 매우 낮아서 은행부실과 그에 따른 연쇄적 가격하락이 나타날 가능성이 거의 없다는 점 등이 이유이다. 다만 중기적으로 하락은 불가피한데, 전체적으로 보자면 향후 3~4년 정도의 주택가격 하향안정 추세가 계속될 것 같다.

지금이야말로 장기대책 준비할 때

다행히 이번에 큰 위기가 없다 하더라도, 인구 구조가 정점을 찍게 되는 2020년까지 제대로 연착륙하지 못한다면 그때는 진짜 위기를 맞게 될 가능성이 높다. 앞으로 10년간 과거 관성대로 부동산 경기부양에 매달리고 일시적으로 나타날 수도 있는 수급불균형 현상을 더 크게 부풀려서 마구잡이식 공급을 한다면 진짜 거품붕괴에 직면하게 되는 것이다. 우리로서는 이번의 위기를 계기로 ‘부동산 불패론’에 대한 미련을 버리고 진정한 주택정책 체질개선에 나서야 하는 것이다. 이를 위한 몇가지 핵심과제가 있다.

우선 민간임대주택에 주목할 필요가 있다. 우리나라의 자가소유율은 이미 60%를 넘어섰다. 일본의 자가소유율이 1968년 이후 지금까지 61%에 머물고 있다는 점을 생각하면, 우리도 이미 정점에 근접한 것이 아닌가 생각할 필요가 있다. 이것이 뜻하는 바는 민간임대에 거주하더라도 안정적이고 편안하게 살 수 있는 여건을 시급히 구축해야 한다는 점이다. 따라서 현재 전세금 반환 위주로 설계되어 있는 임대차보호제도를 선진국형 임대차제도로 전환해야 한다. 임대용 주택은 예외 없이 등록하게 하고, 점진적으로 전세과세를 포함한 임대소득세 현실화도 추진해야 한다.

이와 함께 공공임대주택을 계속 늘려야 한다. 현재 전체 가구의 3% 정도만 거주할 물량을 가진 상태에서는 안전망 구실을 하기도 어렵다. 최소한 일본(6.4%)만큼이라도, 나아가 전체 가구의 10%가 살 수 있는 물량을 확보해야 한다. 이는 주거복지정책이기도 하지만 지금처럼 주택경기가 바닥에 있을 때는 가장 부작용이 적은 경기부양책이기도 하다.

마지막으로 앞으로 10년간 부동산 관련 세제를 지속가능한 세제로 정착시켜야 한다. 집값이 오를 때는 허겁지겁 올리다가 내릴 때는 또 모두 다 내리는 '널뛰기 세제'를 끝내야 한다. 경기상황에 따라 강약을 조절할 세금도 있지만, 대부분은 규범으로 정착해두어야 할 일이다. 여기서 여전히 중요한 원칙은 '보유세는 높이고, 거래세는 낮추는' 것이다. 또 임대소득세 정착에 맞춰 양도세 제도도 재편해야 한다.

부동산 경기부양이라는 마약 끊기

물론 시장 흐름을 받아들이면서 체질개선을 하는 과정에 어려움이 많을 것이다. 무엇보다 하향안정 추세가 장기간 지속되는 과정에서, 그간 과다하게 팽창했던 건설업이 지금보다 더 큰 어려움에 처하게 될 가능성이 있다. 그냥 무작정 살리자는 것이 아니라 그야말로 체계적인 구조조정이 필요하다. 또한 기업과 정부 할 것 없이 마구 벌여놓았던 개발사업도 될 일과 안될 일, 급한 일과 아닌 일을 나눠야 한다.

더 신경쓸 일은 집 한채만 가진 가정이 담보대출을 못 갚는 사태이다. 집값이 많이 떨어지더라도 금융권은 낮은 LTV 덕분에 안전하지만, 가계는 어려움을 겪을 수 있다. '하우스 푸어'(house poor)라는 말이 공감을 얻는 것도 그 때문이다. 외국에서도 이런 경우 상환에 여유를 주거나 낮은 이자로 바꾸도록 지원한 바 있다. 아직 과감한 지원책이 필요한 시점이라고 보지는 않지만, 상황 전개에 따라서는 획기적인 지원책을 펼 수도 있음을 보여주는 게 도움이 된다.

너무 비싼 집값은 우리 경제의 혹이다. 거품은 빼야 한다. 그러나 잔뜩 부푼 풍선은 바람이 조금만 빠져도 쭈글쭈글한 곳이 생긴다는 점을 각오해야 한다. 울퉁불퉁 어려움이 있을 수 있는 것이다. 그러나 우리 경제는 다행히 이를 감당할 여력이 있다. 아직 시간도 남아 있다. 가격하강 국면에 부동산 체질개선에 나서면 오히려 더 건강한 경제로 되살아날 수 있다. 다만 그때까지 또다시 건설업 경기부양이라는 마약에 손대지 않으면 된다. 집값 내리는 걸 두려워하지 말자.

2010.9.8 ⓒ 창비주간논평

문제점이 드러난 일본의 신도시 정책

특히 신도시 건설에 의한 주택공급을 비판하는 최근의 입장들은 이미 이러한 방법으로 주택을 공급했던 선진국의 뼈아픈 교훈에 기초한 경우가 많다. 가까운 일본의 예를 보면, 1950년대부터 1970년대까지 뉴타운이라는 신도시가 전국적으로 건설되었다. 그런데 이러한 뉴타운은 초기에는 각광을 받았으나 시간이 지나면서 심각한 문제점을 드러냈다.

우선 생활의 불편으로 인해 인구가 심각하게 감소했다. 젊은 가족구성원의 감소에 의한 세대규모 축소와 도심으로의 회귀가 주요인이었다. 또한 이 과정에서 고령화현상이 빠르게 진행되어 향후 10, 20년 후에는 고령인구가 30% 수준까지 증가할 것으로 예상된다. 결국 뉴타운이 올드타운화하고 있는 것이다. 이에 따라 뉴타운의 교육기관이 축소되고 지역경제의 후퇴로 도시 자체가 쇠퇴하고 있다.

이러한 일본 신도시의 실패는 인구구조 변화나 고령화에 따른 도시개발을 고려하지 못해 자초한 결과라고 할 수 있다. 따라서 일본보다도 빠르게 인구와 가구원 수가 감소하면서 고령화가 진행되고 있는 우리나라도 비슷한 결과가 예상된다.

우선 우리나라 인구구조는 일본과 비교하면, 25년 정도의 시차는 있지만 거의 유사하게 가고 있고 그 속도는 더 빠르다. 따라서 향후 20년 안에 신도시들이 비슷한 결과를 맞게 될 것이다. UN 인구전망에 따르면, 일본의 65세 이상 인구비율이 2006년 20%를 기록할 것으로 예상했는데, 우리나라는 정확히 20년 후 동일한 수준이 될 것으로 예상된다. 일본이 14%에서 20%까지 12년 만에 도달했는데, 우리나라는 8년 만에 도달하는 등 전세계에서 가장 빠르게 고령화가 진행될 것으로 예견되고 있다.

고령화사회를 대비한 새로운 도시개발

이처럼 고령화가 빠르게 진행되면서 신도시의 활력이 쇠퇴함과 동시에 신도시에 남은 고령층의 생활은 고통스러워질 가능성이 높다. 노인들에게는 대형할인점을 중심으로 상가와 주택가가 분리된 신도시의 도시구조가 편안하지 않으며, 신도시에서는 상대적으로 의료나 교육시설이 뒤처지고 지역내 일자리가 적기 때문이다. 따라서 이러한 불편이 해소될 수 있는 기존의 도심으로 회귀하려는 경우가 증가하고, 그 결과 신도시가 쇠퇴하는 것은 불가피한 측면이 있다.

그러면 어떤 형태의 주택공급이 바람직한가라는 문제가 남는다. 신도시 건설이 문제가 있지만, 기존 도심을 재개발하는 것 역시 높은 지가와 건축비로 인해 고분양가의 주택에 살아야 하는 어려움을 초래할 것이다. 이러한 문제점을 줄이기 위해 개념적으로 낮은 용적률과 적은 개발밀도에 집착하는 것은 재고되어야 한다. 이러한 개발방식의 대안으로 도시 중심부에 초고층빌딩을 밀집시켜 별도의 교통수단 없이도 주변 편의시설을 이용할 수 있도록 고안된 압축형 도시개발 방식의 검토가 필요하다.

미국 대도시나 홍콩 도심부가 대표적인 예로 개발면적을 최소화하고 교통량을 줄이는 효과를 얻을 수 있다. 이러한 압축형 개발은 유럽에서는 환경문제의 해결책으로 논의되고 있으며, 일본의 경우는 지방도시의 활성화와 고령화의 대책으로 많이 논의되고 있다.

주택공급만으로는 풀리지 않는 문제들

그리고 무엇보다도 주택가격을 안정시키고 지역균형발전을 꾀하기 위해서는 주택만을 공급하는 신도시가 아니라 자족적 성격을 갖는 신도시 건설이나 강북개발이 되어야 한다. 강남이라는 지역을 중심으로 가까운 지역에 고급주택을 공급해 강남으로 몰려드는 수요를 해소하는 정책은 강남을 확장하는 데 머물 것이다. 반면 강남 이외의 지역에 단순히 주택만을 공급하는 것은 결국 강남에서 너무 먼 강북을 지역적으로 확대하는 것에 불과하다.

강남이 주는 가치는 그 지역의 고급주택이나 좋은 학군만의 문제가 아니다. 근본적으로 강남지역이 창출하는 고용력에 기반한 지역내 고성장이 배경으로 작동하고 있다. 따라서 고용창출이나 교육 등 사회인프라와 연관된 계획 없이 신도시를 짓는 것은 현재의 주택문제를 확대재생산할 가능성이 크다.

적어도 2기 신도시 건설이나 강북개발에서는 고용이 함께 창출되는 새로운 개발방식으로 주택이 공급되어야 한다. 그렇게 함으로써 수도권 내의 균형발전이 가능하고 직주근접(職住近接)의 개념에 입각한 주택을 공급함으로써 주택가격도 안정시킬 수 있을 것이다.

2007.01.30 ⓒ 이상영 2007