창비주간논평

우선 한국처럼 의회에 비해 시장(市長)의 힘이 압도적인 강시장제(强市長制) 하에서 갈등 해결의 일차적인 책임은 시장에게 있다는 사실을 분명히 할 필요가 있다. 박천오·서우선 교수의 조사(2003)에 따르면, 지방의원의 42.1%와 지방공무원의 77.9%가 갈등 해결의 일차적 주체로서 집행기관을 손꼽고 있다. 즉 원인이 무엇이든 파국상태에 놓인 현재의 갈등을 해결해야 할 일차적 책임은 오세훈 시장에게 있다.

학계의 연구나 지방정치가 앞선 선진국의 경험은 이러한 충돌상황을 해결하기 위한 몇가지 대안을 제시하고 있다. 그들이 공통적으로 강조하고 있는 첫째 방안은 소수파 단체장의 설득 능력이다. 특히 미국의 경우, 지방정부 수장의 권력은 곧 설득하는 권력이고 이것의 성공여부가 지사나 시장의 성패를 좌우한다고 할 만큼 의회 기술(legislative skill)을 중요하게 여겨왔다. 오세훈 시장의 시정협의 중단과 출석 거부선언은 지방정치 선진국에서는 상상하기 어려운 자충수이다. 오히려 집행부의 최고 책임자들은 의회의 원만한 협조를 얻기 위해 시정연설 및 예산안 설명시에 빠짐없이 지방의회에 직접 출석해 보고하고, 단체장과 지방의회 지도부로 구성된 '최고협의회'를 정례화하며, 상임위원장과 간사의 정책협의 등 다양한 채널을 통해 대화를 일상화하고 있다.

합리적 예산 배분과 정치적 타협 따라야

둘째, 대화와 타협을 통해 정치적 타결을 맺으려는 단체장의 의지와 지방의회의 실용주의적 인식이 필요하다. 오세훈 시장이 '대한민국이 무너지고 있다'고 주장하는 근거인 서울시의 무상급식 예산은 내년 예산 20조 6107억원 중 0.3%에 불과한 700억원에 불과하다. 게다가 서울시가 이미 배정한 빈곤층 5% 선별급식 예산을 제외하면 무상급식에 추가로 들어가는 시예산은 585억원에 그친다. 대선 행보나 정략적 판단을 접고 예산의 관점에서 접근한다면 두 기관의 갈등은 충분히 해소될 수 있다. 오시장이 폭넓은 주민 동의 없이 추진하고 있는 선심성 사업을 줄임으로써 친환경무상급식을 단계적으로 지원하는 것이 합리적이다.

서울시는 2009년 한해만 '디자인서울' 사업에 1000여억원을 썼고, 앞으로 수년간 '한강르네쌍스' 사업에 5400여억원을 투입할 계획이다. 또한 오시장의 공약인 '3無학교'(사교육·학습준비물·폭력 없는 학교) 준비에 총 1445억원을 반영했다. 보편적 복지와 교육의 철학에 부합하는 3無학교의 실현에 야당이 반대할 이유는 없다. 오히려 적극 지원해야 한다. 다른 한편 서울시는 2009년부터 2013년까지 5년 동안 3399억원의 홍보비를 사용했다. 내년도에 책정된 홍보예산의 절반이면 무상급식이 가능하다. 시장의 공약사항인 3無학교와 의회의 공약사항인 친환경무상급식의 동시 실현에 합의하되 한강르네쌍스, 디자인서울 등 전시성·홍보성 사업의 단계별 감축을 통해 예산을 조달하는 것이 지금으로서는 최선의 방법이다.

소통과 조정에 능한 정치인을 원한다

셋째, 전면적 정책 대립에 앞서 시장과 의회 지도부의 정책 조율이나 주민참여를 통한 합의안 마련 같은 사전조정의 제도화가 필요하다. 광역단위에서는 이러한 역할을 전담하기 위해 정무부지사나 정무부시장 제도를 규정하고 있다. 최근에는 부지사와 부시장의 역할이 형식화·다양화되고 있다. 그 명칭 또한 역할에 따라 경제부지사(강원도와 전북), 환경부지사(제주)로 바뀌었고, 전통적인 정무 역할보다 신임 단체장의 역점사업에 대한 집중 관리(경남의 경우 육아·남북교류·저출산·4대강) 임무가 강조되고 있다.

그러나 앞에서 살펴본 것처럼 의회, 교육청, 언론, 시민사회단체, 정당, 직능사회단체와의 원활한 소통 기능은 그 어느 때보다 중요해지고 있다. 따라서 집행부의 정무 기능을 분산, 다원화하기보다는 오히려 정무 권한을 강화하고 활성화하는 것이 바람직하다. 아울러 집행부와 의회의 사전 정책협의를 상설화하는 것이 필요하다. 예산이 수반되는 조례 제정이나 전체 예산의 일정 부분(일례로 1%)을 상회하는 자치단체 독자 사업의 경우 정책협의회의 명문화·제도화를 검토해볼 수 있다.

다시 강조하건데 관건은 단체장의 설득 능력이다. 업적과 성과를 남길 유능한 행정가가 되고 싶은가? 그렇다면 먼저 의회 및 주민과 소통하는 데 능숙한 정치인이 되어야 한다. 그런 점에서 오세훈 서울시장과 김문수 경기지사, 김두관 경남지사와 안희정 충남지사는 소속 정당을 떠나 동일한 과제 앞에 서 있다. 정당과 의회의 설득이라는 숙제는 노무현 대통령도, 이명박 대통령도 끝내 풀지 못했던 정치인으로서의 운명적 과제이다. 그래서 더 도전해볼 만한 가치가 있는 것 아니겠는가?

2010.12.15 ⓒ 창비주간논평

지금까지 한국의 지역사회는 중앙권력의 식민지였으며, 주민은 지역사회에서 삶의 닻을 내리지 못한 채 난민처럼 살아왔다. 수도권과 대도시 지역이 아파트의 성채로 채워지면서 주민의 유목민화·난민화 경향은 더욱 심각해졌다. 우리들에게 지역사회는 잠자는 곳, 소비하는 곳, 아이들 학교가 있는 곳 이상의 의미를 지니지 못했으며, 지방선거 때만 다가오면 언제나 식상한 메뉴를 원망스럽게 바라볼 수밖에 없었다.

둘째는 지금까지 지방권력을 독식해온 전국 대부분 지역의 한나라당 단체장과 의원들 상당수, 호남의 여당인 민주당 단체장과 의원들은 지역민의 무관심에 편승하여 주민의 세금을 건설업자 배불리기에 쓰거나 그들과의 유착을 통해 자신의 재선에만 신경써왔다. 선심성 행사, 공사수주 비리, 불법정치자금 수수, 친인척비리, 호화청사 건립, 낭비성 해외여행 등 이들이 저지른 비리 목록을 보면 조선시대 탐관오리가 울고 갈 지경이다. 주민의 무관심에 편승하여 교체되지 않고 감시되지 않는 권력이 이러한 비리에 빠지는 것은 너무나 당연한 일이다. 제대로 된 지역 언론이 없고, 지역 시민단체가 취약하고, 공무원 노조가 없는 지자체에서 단체장과 의원이 한통속이 되면 이들의 전횡은 상상을 초월하는 수준까지 이르게 된다.

2012년 총선·대선은 지방정치 평가의 장

따라서 이번 선거는 지금까지 지방정치를 좌우해온 두 세력, 즉 토건세력과 관료집단이라는 큰 산과 정면대결하면서 주민의 편에 서는 정치를 실천할 수 있는가를 가늠하는 시험대이기도 하다. 그것은 지역경제를 살리고 지역의 경쟁력을 높인다는 신자유주의, 신개발주의 논리를 어떻게 극복할 것인가의 문제로 집약될 것이다.

지방은 작은 형태의 중앙정부이기 때문에 중앙정부와 마찬가지로 모든 현안이 나타나는 곳이고 다양한 계층·계급이 거주하는 곳이기 때문에 서민의 편에 서서 일하기가 어려운 공간이기도 하다. 따라서 여기서는 어느 당의 후보가 단체장에 당선되었다고 하더라도 자기 당의 노선을 곧바로 실천하기도 어려울뿐더러 빚더미에 놓인 재정여건과 중앙정부의 간섭, 가용예산의 한계 때문에 마음먹고 잘해보려 해도 그것이 주민들의 피부에 와닿도록 하는 것도 쉽지 않다.

그럼에도 분명히 공은 야당 단체장과 야당 지방의원들에게 넘어갔다. 따라서 지난 대선에서의 이명박의 압승이 노무현정부에 대한 반사적 득표에 힘입은 것이었듯이, 2년 후의 대선과 총선 때 국민의 선택 역시 상당부분은 지방정부의 칼자루를 쥔 야당의 지방정치에 대한 평가의 성격을 띨 것이다.

지역사회 거버넌스 구축이 관건

지금 한국의 실정에서 지역단위에서 가장 중요한 정책은 일자리, 복지, 그리고 교육 문제로 집약될 것이다. 그런데 건설경기 부양, 일회성 이벤트가 아닌 방식으로 지역경제를 활성화하고 일자리를 창출할 수 있을까? 서울의 유명대학 많이 보내기 식의 학교간 경쟁 유도가 아닌 방식으로 지역의 교육문제를 해결할 수 있을까? 어느 것 하나 쉬운 일은 없다. 더욱이 재정파탄 상태에 있는 지자체로서는 운신의 폭이 거의 없다고 해도 과언이 아닐 것이다.

그러나 시민, 노동 등 지역사회의 새로운 주체의 참여와 협력을 유도함으로써 새로운 거버넌스 모델을 만드는 일이 불가능하지는 않다. 여러 지역에서 실천한 바 있는 참여예산제 도입, 수년 전 울산 건설플랜트, 순천 현대하이스코 파업 조정의 사례처럼 지방에서 사회적 합의를 이룰 수 있도록 유도하는 일도 중요하다. 갈등이 발생했을 때 공익기관과 갈등 당사자가 만나는 장을 많이 만들 필요도 있다. 이번 선거과정에서 깊이 개입했던 시민사회단체도 대항권력에서 부분적으로는 참여권력으로서의 역할도 해야 한다.

결국 요점은 그동안 지역사회의 수동적·비참여적 객체로 살아온 주민들을 어떻게 주체로 끌어들일 수 있느냐다. 새로운 지자체장과 의원 들은 지역의 주민이나 사회단체의 역량을 강화(empowering)하는 방향으로 교육·훈련을 실시하고, 이들에게 적절한 권한과 책임을 부여해서, 장기적으로는 이들이 지역민주주의뿐 아니라 전국 단위에서도 민주주의의 주체가 될 수 있도록 해야 할 것이다. 새로운 지방정치의 실험을 통해 범개혁세력이 한국을 다스릴 수 있다는 것을 다시 보여주어야 다음 총선과 대선에서 국민의 선택을 받을 수 있을 것이고, 나아가 60년 중앙정부의 지방식민지 시대를 마무리하고 한국정치의 새 장을 여는 역사적 소임을 다할 수 있을 것이다.

2010.7.21 ⓒ 창비주간논평