창비주간논평

중국과의 비공식 협의는 외교통상부가 주도하는 가운데 2011년 7월부터 한중FTA의 공감대 형성을 위한 쎄미나가 열리고 있다. 시민사회와 민간단체들이 설마 하는 사이에 '기존의 FTA 추진의 연장선상에서' 공식협상 개시의 사전작업이 이미 시작된 것은 아닌지 싶다. 또 한번 어느날 덜컥 중대한 결정이 이루어져버릴까 걱정이다. 

한미FTA에 비하면 한중FTA는 상대적으로 침묵과 무관심 속에 있다. 그러나 한중FTA 충격의 강도는 한미FTA보다 훨씬 강할 수 있다. 2010년을 기준으로 할 때, 미국과의 교역규모는 수출액 498억달러, 수입액 404억달러지만, 중국과의 무역규모는 수출액 1168억달러, 수입액 716억달러다. 이미 중국에 대한 무역의존도가 걱정인 상황인 데다, 협상 결과에 따라 전면적 시장통합에 가까운 변화가 일어날 수도 있다.

한국과 중국의 대칭적 이익구조

한중FTA는 '죄수의 딜레마'를 연상시키는 협상구조다. 중국은 세계의 공장이라 불릴 만큼 제조업 비중이 높지만 써비스 비중은 낮은 편이고, 제조업 경쟁력이 써비스업 경쟁력에 비해 높은 편이다. 제조업 쪽에서는 공격적이고 써비스업 쪽에서는 방어적인 이익구조를 갖고 있다. 한국은 중국과는 대칭적인 이익구조를 갖고 있다. 한쪽의 일방적인 이익과 다른 쪽의 일방적인 피해가 발생하는 협상 결과는 실현되기 어렵고 그러한 협상은 양국관계에 바람직하지도 않다. 그러므로 균형상태는 '높은 수준의 포괄적인 협상'과 '낮은 수준의 제한적인 협상'이다.

중국은 협상 범위의 폭을 제조업으로 한정하는 것이 이익이고 한국은 써비스업까지 넓히는 것이 이익이다. 관세양허에 있어서는 중국은 그 폭을 크게 하는 것이 이익이고 한국은 양허의 폭을 작게 하는 것이 이익이다. 현재 중국에서는 수출용 제품 원자재에 대해서는 광범하게 관세를 환급해주고 있어 중국의 한국에 대한 실질적인 관세율은 2%대라고 할 수 있다. 한국의 중국에 대한 공산품 관세율은 6.7%에 이른다. 농림수산물 관세율의 경우 중국은 15%인데 한국은 63% 수준이다. 양국간 상호주의에 입각해서 대등하게 관세율을 감축하거나 철폐한다면 한국 쪽에 불리하게 가격변동이 생기고 한국의 생산자에게 피해가 발생한다.
 
물론 산업 내에서도 이익과 피해를 보는 부문·계층이 뚜렷하게 갈린다. 정부 안에서도 산업담당 부처의 판단은 석유화학, 공작·정밀기계, 철강, 전자, 디스플레이, 반도체 부문은 이익을 취하겠지만, 농림수산업, 전기, 섬유, 비철금속, 건설기계, 기계부품, 정밀화학 부문은 피해를 본다는 것이다. 한중FTA는 대체로 대기업에게는 이익이 될 수 있지만 농민·중소기업에게는 피해를 가져온다. 그 결과는 사회적 양극화를 가속화하는 것이다.

농업 같은 경우는 한중FTA의 파괴력이 한미FTA 및 한EU FTA에 비해 훨씬 클 것으로 예상된다. 국내산 농산물 가격은 중국산에 비해 적게는 1.5배(돼지고기)에서부터 많게는 15배(고추)까지 높은 수준이다. 게다가 중국의 샨뚱(山東)성이나 동북지역은 한국의 국내산 농축산물과 동일한 품종·품질의 생산이 가능한 곳이다. 농산물 공급의 불안정과 불안전이 심화되는 상황에서 한중FTA는 한국 농업의 기반 자체를 붕괴시킬 수도 있다. 전면적 식량의존 같은 사태로까지 가면 국가안보를 위협하는 형국이 된다.

피해는 확실, 이익은 불확실한 포괄적 협상

한중FTA의 이익을 주장하는 이들은 기존에 한국이 추진했던 것처럼 '수준 높고 포괄적인 협상'을 통해 중국의 써비스시장이나 지적재산권 분야에 진출할 수 있다고 주장한다. 이런 분야는 중국의 개방도가 낮으므로 한중FTA를 통해 시장을 선점하는 효과를 노릴 수 있다는 것이다.

그러나 써비스시장은 매우 정교한 재산권제도를 필요로 하는 영역이다. 주지하다시피 중국은 제도적 투명성이라는 측면이 취약하다. 중국이 비상품 분야에 대해 대폭 양보할 것으로 보이지도 않지만, 양보를 받아낸다고 하더라도 현장에서 이익을 실현해낼 수 있을지는 보장받지 못한다고 봐야 한다. 중국 내부가 매우 불확실한 영역이라는 점을 감안하면 형식상으로는 '높은 수준의 포괄적인 협상'이 되어도 현실에서는 상품 분야에서만 개방폭이 커지는 것으로 귀결될 가능성이 높다. 한마디로 말해 '높은 수준의 포괄적인 협상'은 피해는 '확실'하지만 이익은 매우 '불확실'하다.

이렇게 보면 남는 것은 '낮은 수준의 제한적인 협상'뿐이다. 이에 대해 중국은 어떤 의도를 품고 있을까? 지금까지 중국의 FTA 정책을 연구한 결과들은 대체로 중국이 경제적 고려보다는 외교안보적 고려를 중시하여 FTA를 추진해왔다는 점을 지적한다. 한중FTA 역시 외교적이고 전략적인 차원에서 추진되고 있다면, 중국은 경제적 쟁점을 최소화하면서 협정 체결 자체에 의미를 두는 '낮은 수준의 제한적인' FTA를 선호할 수 있다.
 
물론 협상 과정에서 중국의 산업과 통상부처 전문가들은 경제적 이익을 적극 주장할 것이다. 따라서 한국에서도 정부와 민간이 함께 끈질긴 자세로 분투하지 않으면 안된다. 지금처럼 '조용한' 상태로는 한중FTA가 중국의 일방적 이익이 관철되는 틀로 가버릴 수도 있다.

새로운 지역질서 구상이 뒷받침되어야

마지막으로 몇가지 질문을 던져보자. 그렇다면 경제적 쟁점을 축소하고 협정 체결 자체를 중시하는 '낮은 수준'의 한중FTA는 우리에게는 무슨 의미가 있을까. 한중FTA가 동아시아의 공동번영에 얼마나 도움이 될 수 있을까. 한중 우호관계는 매우 중요한 문제다. 그러나 한중관계를 일본과 미국을 포함한 세계질서에 어떻게 위치지울 것인가. 미국은 과잉소비하고 동아시아는 중상주의적 수출경쟁에 몰두하는 세계경제체제가 이제 더이상 작동하기 어렵게 되고 있다. 이런 시점에서, 한중FTA는 새로운 동아시아 지역을 만드는 데 도움이 되는가.

필자가 보기에는 지금까지 논의되고 있는 한중FTA는 이러한 물음에 긍정적인 대답을 내놓지 못하고 있다. 한중FTA의 치명적인 결함은 새로운 동아시아 지역 형성이라는 원대한 이상을 갖추지 못한 것이다. 중국의 의도는 어느정도 분명한데, 우리는 좀처럼 방향을 잡지 못하고 있다. 침묵 속에서 충격이 다가오고 있다.

2011.8.31 ⓒ 창비주간논평

우선 '어떤' 개방을 할 것인가에 대한 사회적 합의가 절실하게 요구된다. 요즘에 한 국가 차원에서의 폐쇄적인 자급자족을 주장하는 이는 없을 테니, 현재로서 이 합의는 ‘어떤’ 개방을 할 것인가와 관련된 것이 될 것이다. 이제까지 한국에서의 개방의 과정은 국익 향상과 국가경쟁력 강화를 위해서는 불가피하다는 명제 아래 수혜층과 피해층이 분명한, 더구나 사회적 기득권층은 이익을 약자층은 피해를 보는 것이 일반적이었다. 이른바 신자유주의적인 개방이라고 할 수 있다. 해서 2004년 한-칠레를 필두로 한 대부분의 FTA 협상이 크고 작은 국민적 저항에 부딪쳤다.

우리가 추구해야 할 대안적 개방의 방식

그렇다면 다른 방식의 개방은 없는 것일까? 현실적으로 사례를 찾기는 어렵다. 그러나 최선은 아니더라도 실현 가능한 몇가지 원칙은 세워볼 수 있다. 먼저, 국내 구성원들의 수혜/피해의 격차를 최소화하는 개방을 해야 한다. 경제적 효과만을 중시하는 이들은 그렇다면 왜 개방을 하는가라는 질문을 할 수 있다. 그러나 최근 이슈가 되고 있는 '지속가능한 발전' 패러다임으로 이 문제를 사고할 필요가 있다. 또  개방은 이미 국내정치의 주요 의제라는 점도 한미FTA 협상과정에서 우리는 분명하게 깨달았다.

다음으로, 국익이라는 미명하에 행해져온 행정부의 밀어붙이기와 속도전식의 통상협상 등 개방정책을 견제할 수 있는 기제가 필요하다. 이는 민주적 통제가 이루어지는 개방의 진행을 위해 필수적인 것이다. 주지하다시피 개방 특히 구체적으로 FTA 등 통상과제는 일부 전문관료들의 전유물이 아니라 국민의 초미의 관심사다. 이와 관련하여 제도적 차원에서 지난 한미FTA 파문 당시 쟁점화된 ‘통상절차법’ 등은 사고해볼 만한 현실적인 대안이라고 할 수 있다.

마지막으로, 개방 상대국과 '지역'(region) 차원에서의 협력적 질서를 구체화할 수 있는 개방을 선호해야 한다. 이는 특히 지역에서의 완전 경제통합을 지향하는 '지역주의'(regionalism)의 첫 단계인 FTA의 경우 더욱 그러하다. 왜 FTA를 특정 국가와 맺으려 하는가와 관련하여 그 국가와 지역 내에서의 협력과 통합에 대한 비전의 공유 그리고 이를 위한 개방이 이루어져야 한다.

한중FTA에 임하는 원칙

그렇다면, 이런 최소한의 원칙 하에서 한중FTA를 살펴보자. 한중FTA는 높은 관세양허 수준과 넓은 협상 범위가 특징인 강도 높은 FTA를 추진했을 경우, 수혜층과 피해층이 뚜렷해질 가능성이 매우 크다. 특히 한국의 농수산업과 노동집약적 산업들은 치명적인 타격을 입을 것이다. 이는 반드시 격렬한 저항을 불러일으킬 것이다. 또 양국간 인력이동 이슈 중 한의사 문제는 해당 이해집단들의 반발을 가져올 것이 불을 보듯 뻔하다.

이런 측면에서 낮은 관세양허 수준과 좁은 협상 범위를 특징으로 하는 낮은 수준의 FTA를 고려해볼 만하다. 이 방향에서 구체적인 협상은 한중 경제관계를 고려한 실질적 자유화, 민감 부분에 대한 고려 등을 원칙으로 진행하는 것이 올바를 것이다. 좀더 구체적으로 살펴보면, 실질 관세를 기준으로 하고 비관세 조치를 적극적으로 해소해야 한다. 또 한중 양국이 민감 부분에 대해서는 상호 양보가 필수적이다. 관세 인하와 직접적 관련이 없는 써비스, 투자, 경제 협력 등은 중장기적인 로드맵을 합의를 목표로 하는 것이 현실적이다.   

협상과정에 대한 민주적 통제가 제도적으로 뒷받침되어야 한다. 협상가들은 자신들이 왜 존재하는가를 항상 인식해야 할 것이다. 협상과정은 공개되어야 하며, 협상결과에 국민적 차원의 검토와 합의가 이뤄져야 한다. 차제에 한국은 통상 관련 협상과정에서 국민들의 참여를 보장하며, 따라서 그 과정은 지난하지만 협상에 합의했을 때 그 신뢰도는 매우 높다는 국가 이미지를 만들어낼 필요도 있다. 역으로 이러한 제도적 장치가 마련되었을 경우, 협상에 임하는 관료들은 운신의 폭이 넓어질 것이다. 이는 특히 상대적으로 한국보다 효율적이고 속도감있는 정책결정 씨스템을 가진 중국과의 협상에서 적극 활용해야 할 지점이다.

지역통합에 대한 한국의 비전과 전략은?

기존의 여러 연구들에서 확인됐듯이, 중국은 FTA를 경제 외적인 측면에서 더 많이 사고 및 활용하고 있다. 한국과의 FTA도 마찬가지인데, 지역 외적으로는 미국의 대(對)동아시아 영향력 억제를, 지역 내적으로는 일본과의 영향력 경쟁에서의 우위 확보를 상당히 염두에 두고 있다. 자국의 의도대로 동아시아 지역통합을 끌고 가려는 것이다. 이 대목에서 한국은 과연 이 지역통합에 대한 어떤 비전과 전략이 있는가를 고민해야 한다. 그 실마리는 중국 동북의 조선족 집단 거주지역과 샨뚱성(山東省) 등지의 한국기업의 집단 진출지역 등 역사적으로 존재했고 현재에도 존재하고 있는 한국과 중국이 섞여서, 역설적으로 중국도 한국도 아닌 ‘지역’에 대한 경험을 구체화시키는 것에서 찾아볼 수 있겠다. 더불어 그 방향은 분단체제의 해체와 지역 내 평화체제 구축이라는 목표에 부합해야 할 것이다.

시민사회도 할 일이 많다. 예전과 같이 개방과 통상의 의제를 정부가 주도하고 시민사회는 끌려가는 형국이 되어서는 안되겠다. 현단계에서 시민사회가 주도적으로 해야 할 일은 대안적 개방의 길과 한국의 지역주의 전략에 대한 공론화와 모델 정립, 개방과 통상의 협상과정을 민주적으로 통제할 기제의 제시와 이의 제도화를 위한 노력 등이다. 이러한 노력의 결실이 대안적 개방의 시험대로서 한중FTA에 적용되었으면 하는 바람이다.

2010.5.12 ⓒ 창비주간논평